Șantajul imobiliar: Deturnarea acțiunilor în anularea autorizațiilor de construire și a documentațiilor de urbanism de la scopul lor legitim / 29 aprilie 2024 (ediția 636)
Dezbaterea poate fi vizionată aici.
Moderator
Invitați (ordine alfabetică)
Notar public, conf. univ. dr. Manuela Tăbăraș, Facultatea de Drept a Universității Titu Maiorescu din București
AGENDA:
Sfera subiecților de drept relevanți pentru tema dezbaterii: terții vătămați într-un drept sau interes legitim.
Aceștia pot ataca autorizațiile de construire și PUD-urile (acte administrative individuale) în temeiul art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004:
„Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.”
NB: Așa cum s-a reținut în Minuta Întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ și fiscal de la Cluj-Napoca, din data de 5 – 6 mai 2022, PUD-ul este o reglementare cu caracter specific (i.e. pentru o parcelă), având natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual:
„În interpretarea dispozițiilor art. 48 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 350/2021, raportat la art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, hotărârea de consiliul local de aprobare a planul urbanistic de detaliu are natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter individual”.
O precizare aici pentru clarificarea conceptelor: când se atacă un PUZ reclamantul nu este terț (pentru că PUZ-ul este un act administrativ cu caracter normativ conform Deciziei ICCJ nr. 12/2021 dată pe calea RIL) ci o persoană vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim conform art. 8 alin. (1) din legea 554/2004:
“Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns…”
1. Vecinii
1.1. Care sunt condițiile vătămării în cazul vecinului?
Ce îl face pe vecin să fie considerat a avea un interes legitim în fomularea unei astfel de acțiuni?
(i) exemple din practica instanțelor:
– Afectarea accesului, prin supra-aglomerarea căilor de acces sau prin îngreunarea accesului autovehiculelor speciale;
– Afectarea gradului de însorire;
– Încălcarea distinațelor minime față de limita de hotar;
– Poluare și zgomot;
– Instituirea unor servituți de vedere și afectarea intimității.
(ii) are relevanță legalitatea/ valabilitatea titlului de proprietate al vecinului asupra imobilului său în legătură cu care reclamă vătămarea?
– speță concretă: vecinul nu are casa intabulată în CF. Poate justifica o vătămare?
– vecinul care are doar un teren liber de construcții poate justifica o vătămare?
– vecinul care a edificat el insusi cu depasirea nivelului de intaltime permis de lege poate justifica o vatamare?
Poate fi invocată pe cale de excepție, într-o astfel de acțiune, nulitatea actului de proprietate al vecinului?
(iii) Vecinul care avea cunoștință de inițierea și elaborarea unui PUD sau PUZ și care nu participă la etapa informării și consultării publicului conform Legii 350/2001 (ci atacă direct actul cu plângere prealabilă sau în fața instanței de contencios) poate fi sancționat pentru abuz de drept procedural?
(iv) Conduita vecinului care așteaptă ca autorizația sau PUZ-ul/ PUD-ul să intre în circuitul civil și să produca efecte juridice (pentru a ocoli procedura plagerii prealabile) poate reprezenta un abuz de drept procedural? Poate fi atrasa raspunderea vecinului care a intarziat sa atace autorizatia sau PUZ-ul inainte ca investitorul să fi început lucrările de construire/ angajarea costurilor semnificative în proiect?
2. Organismele sociale interesate (ONG-urile)
a) In legatura cu vatamarea pe care organismele sociael interesate trebuie sa o probeze, relevantă este Decizia ICCJ nr. 8/2020 pronunțată pe calea recursului în interesul legii care supune că interesul interesului legitim public trebuie sa fie subsidiar invocării unui interes legitim privat:
„În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.”
b) Ce s-a avut în vedere mai exact prin stabilirea de catre ICCJ a acestui raport de subsidiaritate intre interes public si interes privat?
Interesul legitim privat este definit prin art. 2 alin. 1 lit. p din Legea nr. 554/2004 = posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat;
Interesul legitim public definit de art. 2 alin. 1 lit. r din același act normativ = interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Extras din Hotararea nr. 71/2020 pronunțată de către Curtea de Apel Târgu Mureș:
Astfel, reclamanta (i.e. în speță, un ONG), în sensul statuat de Decizia nr. 8/2020 dată în recurs în interesul legii, justifică atât un interes legitim privat, prin aceea că-i este recunoscută posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea protejării membrilor săi, în promovarea valorilor spirituale regionale de la terţi care încalcă aceste valori, precum şi un interes legitim public, în subsidiar, respectiv acela de respectare a drepturilor cetăţenilor români de etnie maghiară.
c) Ca efect al acestei decizii s-au diminuat în practică acțiunile exercitate de organismele sociale interesate împotriva autorizațiilor de construire și documentațiilor de urbanism?
3. Care este termenul limită până la care poate fi formulată o astfel de acțiune și de când curge el?
Conform Legii 554/2004, plângerea prealabilă:
– (art. 7 alin. 1 indice 1), în cazul actului administrativ normativ, poate fi formulată oricând, iar
– (art. 7 alin. 3) în cazul actului administrativ individual, poate fi formulată în cel mult 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia.
– plângerea nu este obligatorie (nici într-un caz nici în celălalt) dacă actul a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Conform Legii 554/2004, atacarea actului în fața instanței de contencios:
– (art. 11 alin. 4) poate fi făcută oricând în cazul actului administrativ normativ, iar
– în cazul actului administrativ individual, în 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile sau de la data luării la cunoştinţă a conţinutului actului, dacă plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.
Atenție: cu privire la PUZ (act normativ) și la PUD (act individual) nu se aplică Legea 554/2004, ci Legea 350/2001 care prevede în art. 64 alin. (3) că dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării.
3.1. Ce înseamnă data luării la cunoștință de către terț de conținutul autorizației de construire?
Formele de publicitate a autorizației de construire sunt prevăzute de art. 23 din Legea 50/1991
Conform art. 7 alin. (23 indice 4) din Legea 50/1991, în vigoare din aprilie 2023, conţinutul autorizaţiei de construire se consideră adus la cunoştinţa organismelor sociale interesate la data ultimei operaţiuni de publicitate, mai precis la data finalizării operaţiunilor de publicitate de către autoritatea publică în conformitate cu prevederile alin. (23 indce 2), la data încheierii prin care s-a dispus notarea în cartea funciară, la data publicării informaţiilor menţionate într-un ziar de largă răspândire sau la data afişării panoului de identificare a investiţiei, în conformitate cu prevederile alin. (23 indice 3), indiferent care dintre aceste date survine ultima.
(23 indice 5) Fără a se modifica în niciun fel data ultimei operaţiuni de publicitate, stabilită conform alin. (23 indice 4), la care conţinutul autorizaţiei de construire se consideră adus la cunoştinţa organismelor sociale interesate, acestea, precum şi restul publicului interesat pot solicita, spre studiu, informaţiile prevăzute la alin. (23 indice 1), precum şi restul documentelor care au caracter public, potrivit prezentei legi, la sediul autorităţii publice emitente.
Aceste texte din Legea 50/1991 se referă doar la organismele sociale interesate (în mod specific), nu și la terți. Prin urmare, pentru terți când se consideră adusă la cunoștință autorizația de construire?
Limitarea acestui text de lege doar la sfera organismelor sociale inteesate comportă sau nu probleme de constituționalitate – i.e. încălcarea principiului egalității în fața legii.
Relevantă în acest sens, din perspectiva soluțiilor din practica instanțelor pe care le sintetizează, este Decizia ICCJ nr. 74/2018 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 530/100/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
ICCJ a fost sesizata in vederea clarificării momentului de la care începe să curgă termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile:
a) data afişării autorizaţiei de construire pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice emitente sau la sediul acesteia,
b) data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei,
c) data la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv la cunoştinţă de autorizaţia de construire? În acest din urmă caz, termenul curge de la data când a fost cunoscută existenţa autorizaţiei de construire şi, eventual, conţinutul său sau de la data la care terţul putea, cu eforturi rezonabile, să cunoască conţinutul documentaţiei care a stat la baza emiterii ei.
Actiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, însă important de reținut sunt punctele de vedere exprimate de instanţe.
a) Curtea de Apel Oradea și Curtea de Apel Iași și Tribunalele Sibiu, Teleorman, Constanța, Bacău: momentul la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv cunoştinţă de autorizaţia de construire, ca stare de fapt, putându-se face dovada prin orice mijloace de probă;
b) Curțile de Apel Ploiești și Constanța și Tribunalul Argeș: momentul la care terţul care se consideră vătămat a luat cunoştinţa de autorizaţia de construire şi de conţinutul ei;
c) Tribunalul Bacău: momentul când terţul a luat cunoştinţă efectiv de existenţa autorizaţiei, însă cel mai târziu de la data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei;
d) Curtea de Apel Galaţi şi Tribunalul Maramureş: prin edictarea regulilor speciale de publicitate, prevăzute de actele normative aplicabile în materie, legiuitorul nu a înţeles să instituie o prezumţie de informare a terţilor, ele asigurând accesul la aceste informaţii publice. Momentul în care terţii iau cunoştinţă de existenţa unui act administrativ vătămător este legat de elemente extrinseci, de acte sau fapte survenite ulterior, cărora judecătorul le poate da semnificaţia cuvenită, în raport cu circumstanţele cauzei şi păstrând un just echilibru între interesele părţilor în litigiu;
e) Tribunalul Bucureşti: în situaţia în care terţul a avut o posibilitate rezonabilă de a-şi da seama de existenţa unor vicii ale autorizaţiei de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoştinţă de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de aşa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terţul are acces la această documentaţie. În orice caz, terţul are datoria de a se comporta diligent şi de a face demersuri pentru studierea documentaţiei imediat ce află de existenţa unei autorizaţii potenţial vătămătoare.
4. Răspunderea pentru formularea cu rea-credință a unei acțiuni în instanță
4.1. Pe ce tărâm poate fi angajată răspunderea vecinului/ organismului social interesat pentru prejudiciile cauzate investitorului privat prin introducerea unei astfel de acțiuni în instanță, după ce acțiunea sa a fost definitiv respinsa?
a) poate fi angajată răspunderea conform art. 12 alin. (2) și art. 40 alin. (2) CPC?
Art. 12 alin. (2) CPC: Partea care îşi exercită drepturile procesuale în mod abuziv răspunde pentru prejudiciile materiale şi morale cauzate. Ea va putea fi obligată, potrivit legii, şi la plata unei amenzi judiciare.
Art. 40 alin. (2) CPC: Încălcarea dispoziţiilor prezentului titlu poate, de asemenea, atrage aplicarea şi a altor sancţiuni prevăzute de lege, iar cel care a suferit un prejudiciu are dreptul de a fi despăgubit, potrivit dreptului comun.
b) cât de fină este limita și care sunt criteriile de departajare între exercitarea liberă a accesului la justiție și abuzul de drept procedural în acest caz?
c) Cât de relevantă este (sau ar trebui să fie) pentru instanță proporția dintre interesul legitim urmărit de reclamantul dintr-o astfel de acțiune și efectele economice ale unei astfel de acțiuni pentru pârât? D.e. afectarea gradului de însorire pentru un apartament vs. anularea din AC/ documentația de urbanism a unor etaje din imobilul pârâtului? Este acesta un aspect care ține de judecarea cauzei în mod echitabil în sensul at. 6 CPC?
d) Poate fi angajată răspunderea pentru formularea cu întârziere a acțiunii în contencios: actul administrativ este lăsat să intre în circuitul civil și să producă efecte juridice, astfel încât plângerea prealabilă să nu mai fie obligatorie, iar acțiunea să fie introdusă în 6 luni (în loc de 30 de zile cât e termenul pentru plângerea prealabilă) de la data luării la cunoștință a conținutului autorizației de construire?
4.2. Determinarea prejudiciului suportat de pârât ca urmare a unei astfel de acțiuni:
a) pot fi încuviințate despăgubiri pentru pieredea suferită, câștigul nerealizat, prejudiciul viitor cert, pierderea șansei? – răspundere civilă delictuală
costul proiectului, costul penalitatilor achitate contractantilor (antreprenori, promitenti-cumparatori)
b) exemple din practica instanțelor de judecată de acordare a unor astfel de despăgubiri.
5. Preîntâmpinarea sau stingerea unui astfel de litigiu pe calea tranzacției încheiate în formă autentică notarială
a) care sunt părțile la un astfel de contract: poate fi stins litigiul printr-o tranzacție încheiată doar între reclamant și investitor/ dezvoltator sau este necesar ca și autoritatea publică emitentă a actului să semneze tranzacția?
b) după încheierea tranzacției și renunțarea la drept/ judecată de către reclamant, poate fi un astfel de contract atacat în instanță pentru violență conform art. 1216 și 1217 Cod civil pe motiv că pârâtul s-a aflat sub imperiul unei temeri justificate induse de reclamant?
c) anularea contractului de tranzacție judiciară produce efecte retroactive (i.e. reclamantul poate declanșa un nou litigiu având același obiect?)
6. In ce conditii ar putea fi asimilata o astfel de tranzacție unei fapte de santaj prevazute si sanctionate de art. 207 Cod penal?
“Constrângerea unei persoane să dea, să facă, să nu facă sau să sufere ceva, în scopul de a dobândi în mod injust un folos nepatrimonial, pentru sine ori pentru altul, se pedepseşte cu închisoarea de la unu la 5 ani.”
a) Care sunt reperele în funcție de care se poate discuta de constrângere (în sens penal) în contextul unui diferend/ litigu între un vecin pretins vătămat și investitorul care a demarat proiectul imobiliar?
b) Constrângerea presupune un comportament manifest sau poate fi relevată și de context? – d.e. avand in vedere urgenta finalizarii lucrarilor in majoritatea proiectelor imobiliare si prejudiciile cauzate investitorului de intarzierea proiectului, poate fi considerata o formă de constrângere fapta vecinului care negociaza o tranzactie cu investitorul pentru renuntarea la judecata/ drept?
c) Având în vedere durata procesului penal si riscul suspendarii judecatii si al proiectului in functie de el, mai poate fi interesat investitorul sa formuleze o astfel de plangere penala?
d) Exemple din practica instanțelor.